关于重大责任事故中事故调查报告的法律属性研究

        2016年11月24日7时33分，江西丰城发电厂“11•24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故发生后，国务院江西丰城发电厂“11•24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故调查组于11月26日上午在江西省丰城市召开第一次全体会议，安排部署调查工作。最高人民检察院立即派员介入国务院事故调查组，成立由最高检和江西省三级检察院组成的专案组，在国务院调查组的统一协调下，依法开展调查工作。目前，该案正在深入侦查中。

        本案所涉的事故属于特别重大事故，理应由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。随着时间的推移，事故原因将由国务院或者国务院授权有关部门组织的事故调查组给出答案。而且该事故调查报告将作为重要的证据从而影响相关人员的定罪量刑。笔者在此结合具体办案经验，具体讨论事故调查报告的法律属性。

        就此类由事故调查组进行的事故原因调查，有以下几个问题值得讨论，就是关于调查报告是否具有行政约束力？是否能作为刑事诉讼的证据直接使用？因此对事故调查报告法律属性的准确定位是律师进行有效辩护的前提。有了正确认识，这些问题即可迎刃而解。笔者认为，事故调查报告是在事故调查中反映事故真实情况、提出处理意见的法律文书，其法律属性表现在四个方面：

        调查报告的这种属性表现在：一是提交调查报告的不是独立的行政主体。事故调查组是临时工作机构，无权独立作出确认当事人的权利、义务和责任的具体行政行为。二是调查报告不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。不能依据调查报告直接实施法律责任追究。三是对调查报告持有异议，不属于法定的行政复议和行政诉讼的受案范围。依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政相对人申请复议和起诉的主体必须是独立的国家行政机关，复议和起诉的事由必须是被认为是侵犯其合法权益的独立的、完整的具体行政行为。鉴于调查报告不具备上述法定特征，所以行政相对人不能针对事故调查组及其提交的调查报告提起行政复议和行政诉讼。

        综上，笔者认为，调查报告提交后，相关人民政府对调查报告中关于事故基本情况尤其是事故定性、责任划分和处理建议等问题要进行全面地讨论研究。只有相关人民政府研讨后认为调查报告对事故原因认定不清、定性不准、责任不明，才有权要求进行重新调查或者补充调查和补正材料。

        除此之外，事故调查报告出具后，相关人民政府往往对该事故调查报告进行批复，认可其效力，然后相关部门根据该批复内容进行处罚。针对人民政府对调查报告的批复是否具有可诉性，实践中的观点并不统一。

        第一种意见认为，批复行为是各级人民政府对呈报事故调查报告的批复，是行政主体间的内部行政行为，因此，该批复行为不是对外发生法律效力的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。

        第二种意见认为，该案属于行政诉讼的受案范围。因为，除非法律有明确的否定性规定和禁止性规定，行政行为均具有可诉性。

        笔者同意第二种意见。将外化的内部行政行为纳入受案范围，符合我国行政诉讼法扩大受案范围的立法思维。但是内部行政行为的外化应当具备一定的标准：一是行政相对人已经知悉该行政行为，即存在外化的事实；二是该外化系通过行政机关行使职权实现的，排除行政相对人通过非正当手段造成的外化方式，如私下打听、索取甚至窃取内部文件等行为。因此，外化的行政批复行为具有可诉性，相关当事人可针对该批复行为进行诉讼。

作者：张振宇